aggiornamenti

Nella presente sezione abbiamo cercato di guidare l'utente nella intricata panoramica degli aggiornamenti legislativi successivi al Decreto Legislativo 494/96. Nel sommario sono indicate le norme aggiornate al 2002.

SOMMARIO

>decreto legislativo n.251 del 6 ottobre 2004 modifica alla "Legge Biagi" / modifica all'art.3 del decreto legislativo 494/96

>Ministero del lavoro e della p.s. - Circolare 18.03.1997 n. 41 "... ulteriori chiarimenti interpretativi del decreto legislativo 494/96 e del decreto legislativo 626/94"

>Ministero del lavoro e della p.s. - Circolare 15.03.1998 n. 30 "Ulteriori chiarimenti interpretativi del decreto legislativo 494/96 e del decreto legislativo 626/94"

>Consiglio di Stato - Sez. II - Parere reso alla Regione Lazio nell'adunanza del 1° luglio 1998

>Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici - Determinazione 15.12.1999 n. 12 "Norme di sicurezza nei cantieri"

>Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici - Determinazione 10.01.2001 n. 2 "Calcolo dei costi della sicurezza..."

DECRETO LEGISLATIVO N.251 DEL 06/10/2004

(MODIFICA ALLA "LEGGE BIAGI" / MODIFICA ALL'ART.3 DEL D.LGS. 494/96 S.M.)

Il Decreto Legislativo n. 251 del 6 ottobre 2004 ha emanato "Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, in materia di occupazione e mercato del lavoro", cioè ha apportato modifiche al decreto di attuazione delle deleghe previste dalla Legge n. 30 del 14 febbraio 2003 (Legge Biagi).
Quest'ultima aveva già in parte cambiato l'articolo 3 comma 8 del D Lgs 494/1996, fissando per il committente o l'eventuale responsabile dei lavori, prima dell'inizio dell'attività edilizia, l'obbligo di presentare all'amministrazione competente per il rilascio dell'autorizzazione a eseguire i lavori una serie di documenti, relativi a ognuna delle imprese esecutrici: l'indicazione del nominativo; una dichiarazione con l'organico medio annuo, distinto per qualifica; il certificato di regolarità contributiva.
Il D Lgs 251/2004 interviene sulla stessa prescrizione normativa e, oltre a introdurre le diciture "permesso di costruire" e "denuncia di inizio attività" al posto della "concessione edilizia" nominata nel testo precedente, stabilisce che, se il committente non trasmetterà prima dell'inizio dei lavori il certificato di regolarità contributiva delle imprese esecutrici, l'efficacia del permesso di costruire verrà sospesa.
Il provvedimento, in vigore dal 26 ottobre, specifica che la sanzione scatta anche "in caso di variazione dell'impresa esecutrice dei lavori".

CIRCOLARE N. 41 MINISTERO DEL LAVORO 18/03/1997

Decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili: ulteriori chiarimenti interpretativi del decreto legislativo 494/96 e del decreto legislativo 626/94.

1. APPLICABILITÀ DELLE DISPOSIZIONI TRANSITORIE DELL'ARTICOLO 19
AI COSIDDETTI DIRETTORI DEI LAVORI
In linea di principio è da tenere presente che , ai sensi dell'articolo 1662 del Codice civile, i direttori dei lavori svolgono, per conto dei committenti, la funzione di verifica dell'esecuzione dei lavori in corso d'opera ai fini dell'applicazione da parte degli appaltatori delle clausole contrattuali e delle regole d'arte. Poiché nei contratti di appalto viene concordato espressamente anche il rispetto da parte delle ditte appaltatrici delle norme di sicurezza vigenti nell'ordinamento giuridico oltre che delle regole dell'arte, i
direttori dei lavori in grado di dimostrare di aver svolto tale funzione, per almeno quattro anni, alla data del 24 marzo 1997, usufruiscono della norma transitoria di cui all'articolo 19 del decreto in oggetto e, quindi, possono beneficiare della riduzione a 60 ore della durata del corso di formazione di cui all'articolo 10, comma 2.

2. TRASMISSIONE DEI PIANI DI SICUREZZA E DI COORDINAMENTO
Ai sensi dell'articolo 4, comma 1, lettera a), in fase di progettazione esecutiva dell'opera, e comunque prima della richiesta di presentazione dell'offerta, il coordinatore ha il compito di redigere i piani di sicurezza e di coordinamento di cui all'articolo 12 o il piano generale di sicurezza di cui all'articolo 13. Poiché tale obbligo individua precisamente la presentazione delle offerte come fase successiva alla redazione dei piani di sicurezza di cui agli articoli 12 e 13, ne deriva che tali piani di sicurezza devono
essere trasmessi, a cura del committente, a tutte le imprese invitate a presentare offerte per l'esecuzione dei lavori.

3. ARTICOLI 9 E 22
Gli articoli 9 e 22 stabiliscono, rispettivamente, obblighi e sanzioni a carico dei datori di lavoro appaltatori. In virtù del "principio di specialità", affermato in via generale in giurisprudenza, e in assenza di precisa previsione di non delegabilità, tali obblighi e le relative sanzioni sono riferite anche ai dirigenti, qualora siano state loro delegate precise attribuzioni e competenze al riguardo.

4. ARTICOLO 3, COMMA 3, LETTERA A)
La lettera a) dell'articolo3, comma 3, individua uno dei casi in cui il committente è obbligato a nominare il coordinatore per la progettazione; in particolare individua il caso "dei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese, anche se non contemporanea se l'entità presunta del cantiere è superiore a 100 uomini/giorni". Al riguardo va precisato che la locuzione "anche se non contemporanea" è un inciso che si riferisce alla "presenza di più imprese" e, non un ulteriore fattispecie che si aggiungerebbe alla "presenza di più imprese" a prescindere dai 100 uomini/giorni. Tale ultima ipotesi è stata prospettata come possibile a causa della mancanza di una virgola dopo la parola "contemporanea". Al contrario, l'interpretazione diramata con la presente circolare, secondo cui la locuzione "anche se non contemporanea" è un semplice inciso di specificazione riferito alla presenza di più imprese, è suffragata dalla considerazione che ciascuna lettera del richiamato comma 3 contempla un'unica ipotesi.

5. ARTICOLO 11, COMMA 1, LETTERA A)
L'ipotesi di cui all'articolo 11, comma 1, lettera a) si caratterizza e si differenziadall'ipotesi della lettera b) per la modalità operativa del cantiere la quale prevede la presenza contemporanea di più di 20 lavoratori per tutti i 30 giorni lavorativi; ciò in quanto la "e" congiunge e non disgiunge le due fattispecie di 30 giorni lavorativi e di 20 lavoratori. Infatti, nell'altra ipotesi di cantieri la cui entità presunta è di 500 uomini/giorni non è previsto un numero minimo di lavoratori contemporaneamente
presenti nel cantiere stesso. Si fa seguito alla circolare n. 28/97 per fornire ulteriori chiarimenti interpretativi del D.Lgs 626/94 e successive modifiche.

6. MOVIMENTAZIONE MANUALE DEI CARICHI - ARTICOLO 48, COMMA 2,
ALLEGATO VI
L'articolo 48, comma 2, stabilisce l'obbligo per il datore di lavoro di adottare misure organizzative o mezzi adeguati per ridurre il rischio derivante dalla movimentazione manuale dei carichi, tenendo conto degli elementi forniti dall'allegato VI. Tale allegato prevede, in particolare, i casi in cui la movimentazione manuale può comportare i rischi,
tra l'altro, di lesioni dorso - lombari. Tra questi casi è previsto quello dei carichi "troppo pesanti" esplicitati con l'indicazione numerica di 30 kg. Appare evidente che tale riferimento non introduce un divieto di movimentazione manuale dei carichi superiori a 30 kg, bensì, semplicemente, una soglia a partire dalla quale il datore di lavoro deve adottare comunque misure organizzative o mezzi adeguati per ridurre i rischi di lesione dorso - lombare e deve sottoporre i lavoratori alla sorveglianza sanitaria di cui all'articolo 16.

7. REGISTRO INFORTUNI
Con circolare n. 28/97 è stato chiarito che anche dopo l'entrata in vigore del D.Lgs. n. 626/94 la circolare n. 537 del 3 febbraio 1959 conserva validità in riferimento alle modalità di tenuta del registro infortuni. Pertanto rimane valido, come già affermato in detta circolare, che "nel caso particolare di imprese che inviano lavoratori fuori provincia per un limitato periodo di tempo, quali, ad esempio, le imprese che provvedono alla installazione di impianti o le imprese stradali, i cui lavori comprendono
territori di pi province limitrofe e altri casi del genere, il Registro potrà essere tenuto a sede dell'azienda ancorché questa sia ubicata fuori della provincia nelle quale si svolge il temporaneo espletamento dei lavori".

8. SERVIZIO DI PREVENZIONE E PROTEZIONE - INDIVIDUAZIONE DEL
RESPONSABILE - ART. 8
In merito all'individuazione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione di cui all'articolo 8, in particolare per quanto attiene alle fattispecie previste dal comma 5 dell'articolo stesso, si precisa quanto segue. Nelle ipotesi di più unità produttive, tutte afferenti a una unica azienda centrale, il responsabile del servizio di prevenzione e protezione può essere individuato, per dette unità produttive, nel responsabile del servizio di prevenzione e protezione dell'azienda centrale. A maggior ragione, tale
principio trova attuazione nell'ipotesi di distaccamenti territoriali afferenti a un'unica azienda.

CIRCOLARE N.30 MINISTERO DEL LAVORO 15/3/98

(Ulteriori chiarimenti interpretativi del Decreto Legislativo 494/96 e del Decreto Legislativo 626/94)

Decreto Legislativo 1996 n. 494 Allegato I, p.2 - Definizione di "impianti".
Il termine "impianti", di cui all'allegato I, p.2, deve essere riferito agli impianti tecnologici asserviti a opere edili o di genio civile, e non anche a impianti connessi alla produzione industriale, agricola o di servizi. Una diversa interpretazione, che includesse in tale termine tutti gli impianti a
prescindere dalla loro connessione con opere edili o di genio civile, amplierebbe irragionevolmente il campo di applicazione del decreto legislativo n. 494/96 che, al contrario, ha trasposto nell'ordinamento giuridico italiano la sola direttiva particolare relativa ai "cantieri temporanei o mobili", ossia la direttiva 24/6/92 n.92/57 CEE.
L'impossibilità sotto il profilo giuridico di una simile eventuale estensione deriva dal fatto che, mentre è stato possibile, nell'ambito del settore dei cantieri edili o di genio civile, individuare prescrizioni anche più restrittive di quelle contenute nella direttiva, certamente non sarebbe possibile estendere quella normativa ad altri settori, quali per esempio la produzione industriale o agricola o di servizi, settori per i quali l'Unione Europea ha emanato altre direttive generali o particolari, che sono state regolarmente tutte recepite nel nostro ordinamento giuridico.
Tanto ciò è vero, che nell'allegato I della direttiva in questione l'elenco dei lavori da considerarsi edili o di genio civile, anche se solo esemplificativo, contiene esempi tutti strettamente collegati a lavori, rientranti nel settore delle costruzioni, e il termine "impianti" non è neanche presente.
D'altra parte, al riguardo va tenuta presente anche la circostanza che specifici obblighi di tutela a carico dei datori di lavoro committenti sono stabiliti anche nel decreto legislativo 626/94, all'articolo 7, il quale impone azioni congiunte di informazione, cooperazione e coordinamento, sia carico dei datori di lavoro committenti, sia a carico
dei datori di lavoro appaltatori e dei lavoratori e dei lavoratori autonomi, e tale normativa trova senz'altro applicazione anche alle attività di manutenzione degli impianti di produzione industriale, agricola o di servizi.
Lavori edili effettuati direttamente con proprio personale dipendente, senza ricorso all'appalto ove i lavori o le attività individuate negli allegati I e II del decreto legislativo n. 494/96, vengano effettuati dal datore di lavoro, esclusivamente con proprio personale dipendente, le disposizioni del decreto legislativo 494/96, non sono applicabili poiché in tale caso il soggetto in questione non assume il ruolo di committente, bensì unicamente quello di datore di lavoro. Pertanto le normative di riferimento sono quelle contenute nel decreto legislativo n. 626/94 e nelle disposizioni speciali di settore di volta in volta applicabili.

Allegato I, p. 1 - Attività di sistemazione forestale
Ai fini dell'individuazione delle attività forestali rientranti nell'ambito di applicazione del decreto legislativo n. 494/96 va chiarito che tali attività sono solo quelle assimilabili a operazioni proprie dei cantieri edili o di genio civile, quali per esempio la costruzione di manufatti, per la sistemazione di corsi d'acqua, la pulizia di alvei, l'apertura di strade ecc.
Articolo 3, comma 3
Nell'ambito delle ipotesi di cui all'articolo 3, commi 3 e 4, il committente è obbligato a designare il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per l'esecuzione e, correlativamente, è tenuto al rispetto di tutti gli altri obblighi conseguenti a tale designazione, tra i quali l'elaborazione dei piani di sicurezza.
Al di fuori di dette ipotesi, a carico del committente rimangono esclusivamente gli obblighi di cui all'articolo 3, comma 1 del decreto legislativo n. 494/96 e quelli di cui all'articolo 7 del decreto legislativo n. 626/94, nel caso in cui il committente sia contemporaneamente datore di lavoro e affidi ad un appaltatore l'esecuzione di un'opera all'interno della propria realtà operativa.
Sempre al di fuori delle suddette ipotesi, a carico degli appaltatori rimangono applicabili gli obblighi derivanti dall'articolo 18, comma 8, della legge n. 55/90, e quelli derivanti da tutta la legislazione prevenzionistica generale specifica (DPR n. 547/55, DPR 164/56, decreto legislativo n. 626/94 ecc.).
Difatti, a conferma e ulteriore specificazione di quanto già precisato con circolare n.41/97, la legge 55/90 non si applica tutte le volte che trova applicazione il decreto legislativo n. 494/96 ai sensi dell'articolo 3, comma 3. Viceversa, nelle ipotesi in cui quest'ultimo decreto non si applichi, la legge 55/90 continua a esplicare la sua efficienza normativa.
Articolo 19, comma 1, lettere a) e b)
Coloro che sono in possesso di uno dei requisiti, di cui all'articolo 19, comma 1, lettere a) e b), sono abilitati a svolgere legittimamente le funzioni di coordinatore previste dagli articoli 4 e 5 del medesimo decreto, purché entro il 21/3/2000 abbiano frequentato il corso di cui all'articolo 10, comma 2, la cui durata è fissata in 60 ore.
Allegato II, p.4
Con la locuzione "linee elettriche in tensione" contenuta nel punto 4 dell'allegato II del decreto legislativo 494/96 si intende fare riferimento alle linee elettriche in tensione aeree e nude e non anche ai cavi isolati o interrati.
Articolo 22, comma 1, lettera a)
Nell'ipotesi in cui vengano inserite nei piani di sicurezza e di coordinamento, di cui agli articoli 12 e 13, misure o disposizioni già contenute anche in precise norme contravvenzionali di altre leggi, per la mancata attuazione di tali disposizioni si deve applicare la sola sanzione corrispondente alla violazione di legge e non anche a quella prevista dall'articolo 22, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 494/96.
Legge 23/5/1997, n.135, articolo 12
La disposizione contenuta nell'articolo 12 della legge 23/5/97, n.135, di conversione del DL n. 67 del 25/3/97, con riferimento al DL 494/96 ha, sino al 31/12/97, raddoppiato i tempi di adeguamento alle prescrizioni impartite dagli organi di vigilanza e ha ridotto della metà la somma di cui all'articolo 21, comma 2. Con tale disposizione, pertanto, è stata implicitamente estesa l'applicazione del suddetto DL n. 758/94 anche alle contravvenzioni del decreto legislativo n. 494/96, a prescindere dal termine del 31/12/97 e dalle riduzioni della sanzione amministrativa.
Infatti non sarebbe possibile sotto il profilo giuridico modificare temporaneamente termini e sanzioni di una legge se quest'ultima non trovasse applicazione alla stessa materia anche con le sanzioni e i termini ordinari.

PARERE DI STATO - SEZIONE SECONDA

PARERE RESO ALLA REGIONE LAZIO NELL'ADUNANZA DEL 1° LUGLIO 1998

Quesito concernente le prime direttìve per l'applícazione del Dlgs 14/8/1996, n. 494 concernente attuazione della direttiva 92/57/CEE relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili. - Circolare dei Nlínistero del Lavoro e della Previdenza Sociale n. 41/97.
Vista la relazione della Regione Lazio (trasmessa con nota prot. n. 4356 - Uff. II - in data 11 giugno 1997 da parte del Commissario del Governo nella Regione Lazio) con la quale viene richiesto il parere del Consiglio di Stato in ordine al quesito indicato in oggetto;
Vista la propria pronuncia interlocutoria n. 1533/97 del 9/7/1997 ed il successivo adempimento - tramite il Commissario del Governo nella Regione Lazio - della Regione Lazio;
Esaminati gli atti ed udito il relatore;
Premesso
Riferisce la Regione Lazio (con nota del Presidente della Giunta regionale) che, con la circolare 18/3/1997 n. 41 il Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale ha emanato alcune direttive per l'applicazione delle disposizioni in oggetto.
La Regione Lazio aveva nel frattempo costituito un Gruppo di lavoro, con la partecipazione dì esperti del settore, al quale era stato affidato analogo compito.
Le conclusioni cui il suddetto Gruppo di Lavoro è pervenuto sono sintetizzate nel relativo documento.
Il raffronto tra i due elaborati sembra evidenziare difformità interpretative per quanto attiene, in particolare i seguenti punti:
1. Abrogazione tacita dell'art. 18, comma 8, della L. n. 55/90.
La norma in parola stabilisce, tra l'altro, l'obbligo di presentazione al committente del piano di sicurezza da parte degli appaltatori. La Circolare n. 41/97 esprime l'avviso "che tale articolo deve ritenersi, non più applicabile, poiché le disposizioni del Decreto legislativo n. 494/96 regolamentano in maniera diversa la stessa materia". Il documento elaborato del Gruppo di lavoro regionale ha ritenuto, invece, che il D.Lgs. 494/96 non abbia abrogato le disposizioni di cui alla L. 55/90, almeno nei casi in cui non risultino superate le soglie di cui all'articolo 3 del decreto stesso.
Tale avviso - secondo la Regione - apparirebbe formalmente più corretto almeno alla stregua di quanto disposto dall'art. 5 delle preleggi.
2. Applicazione iniziale.
La circolare n. 41/97 ha espresso la direttiva secondo cui "In virtù del principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale, le disposizioni del Decreto Legislativo n. 494/96 si applicano ai cantieri per i quali l'incarico di progettazione sia stato affidato formalmente a partire dal 24 marzo 1997, data di entrata in vigore del decreto stesso...". , tenuto conto del Generale principio secondo cui ciascun atto di una serie procedimentale trova la propria disciplina nelle norme del tempo del suo venire in essere, ha invece espresso l'opinione secondo la quale "appare ragionevole sostenere che l'obbligo di cui all'art. 3 comma 1 dovrà applicarsi in ogni caso a partire dal 24 marzo 1997 per tutti i progetti per i quali è in corso la redazione del livello esecutivo, e quindi anche per quelli il cui affidamento sia già avvenuto prima della predetta data". Sui punti di dissenso sopra evidenziati viene pertanto richiesto il parere del Consiglio di Stato, significandosi che nelle more l'Amministrazione Regionale si conformerà a quanto espresso nella Circolare n. 41/97 del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, e che analoga direttiva verrà impartita agli Enti ed organismi ad essa collegati.
Con pronuncia interlocutoria n. 1533/97 del 9/7/1997 sono stati richiesti all'Amministrazione adempimenti istruttori, ai quali è stato dato corso - tramite nota prot. n. 3013/Uff. II in data 2/6/1998 del Commissariato del Governo - da parte della Regione Lazio (nota del Presidente della Giunta Regionale n. 1845 dei 15/5/1998).
Considerato:
1. Con riferimento al quesito indicato sub 1), si prende atto - anzitutto - che il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, con successiva circolare n. 30/98 del 5 marzo 1998 (acquisita in atti), ha precisato - in proposito - che "la L. 55/90 non si applica tutte le volte che trova applicazione il d.l.vo n. 494/96 ai sensi dell'art. 3, comma
3. Viceversa, nelle ipotesi in cui quest'ultimo decreto non si applichi, la L. 55/90 continua ad esplicare la sua efficacia normativa". Si ritiene, in questa sede, che tale precisazione (che, evidentemente, per tale aspetto modifica, integrandola, la diversa interpretazione precedentemente fornita con la circolare 18 marzo 1997, n. 41/97, in base alla quale si affermava che "con riferimento, poi, all'art. 18 punto 8 della legge n. 55/90, che stabilisce tral'altro, l'obbligo di presentazione al committente del piano di sicurezza da parte degli appaltatori, va detto che tale articolo deve ritenersi non più applicabile, poiché le disposizioni del decreto legislativo n. 494/1996 regolamentano in maniera diversa la stessa materia") possa - nei termini suddetti - venire condivisa.
Ed infatti - come precisato ancora dallo stesso Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale nella citata circolare n. 30/98 - all'infuori delle ipotesi di applicazione "in parte qua" del d.l.vo 494 del 1996 (ossia l'ambito delle ipotesi esplicitamente indicate, a tal fine, dall'art. 3, commi 3 e 4 del d.l.vo medesimo), se, da un lato, a carico del committente rimangono esclusivamente gli obblighi di cui all'art. 3, comma 1, del d.l.vo n. 494/96 e quelli di cui all'art. 7 del d.l.vo n. 626/94 (nel caso ìn cui il committente sia contemporaneamente datore di lavoro ed affidi ad un appaltatore l'esecuzione di un'opera all'interno della propria sfera operativa), non vi è dubbio che - dall'altro lato - a carico degli appaltatori rimangano - comunque applicabili gli obblighi derivanti dall'art. 18, comma 8, della L. n. 55/90 e quelli derivanti da tutta la relativa legislazione perfezionistica generale (D.P.R. n. 547/55, D.P.R. 164/5, d.l.vo n. 626/94, eccetera).
Ciò. del resto, risulta non contrastante ormai con le "indicazioni operative" a suo tempo provvisoriamente Formulate al riguardo dalla richiedente Regione Lazio, là dove in proposito si è ritenuto che "il decreto legislativo 494/96 non ha abrogato le disposizioni di cui alla legge 55/90 ("Antimafia") per cui, nel caso di lavori sotto le soglie prima indicate, l'impresa dovrà redigere e consegnare all'Amministrazione pubblica il piano di sicurezza, salvo diverse indicazioni che potranno essere contenute
nel decreto ex articolo 31 della legge 109194, ancora da emanarsi".
2. Con riferimento al quesito indicato sub 2), si rileva anzitutto che - essendo entrato in vigore il d.l.vo n. 494/96 il 24/3/1997, e non essendo previste specifiche norme transitorie per l'applicazione graduale, si pone il problema dell'applicazione dello stesso nella particolare ipotesi dei lavori in corso o dei progetti in corso di esecuzione o già approvati e non ancora appaltati.
Al riguardo. in data 18 marzo 1997, con la circolare 41/97 il Ministero del lavoro e della previdenza sociale per quanto concerne l'applicazione iniziale delle disposizioni del decreto legislativo, ha ritenuto di indicare che "in virtù del principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale... le stesse si applicano ai cantieri per i quali l'incarico di progettazione sia stato affidato formalmente a partire dal 24 marzo 1,997, data di entrata in vigore del decreto stesso".
La circolare non precisa peraltro se trattasi dell'incarico di progettazione esecutiva ovvero di progettazione in senso lato e quindi con riferimento anche all'incarico di progettazione preliminare secondo le definizioni date dalla legge 109/94 e successive modificazioni.
La circolare inoltre precisa che "nell'ipotesi di affidamento della progettazione mediante procedura concorsuale, si deve fare riferimento alla data di pubblicazione del relativo bando".
In proposito si osserva che - come evidenziato dalla Regione Lazio - mentre quest'ultimo aspetto (salvo il caso di revoca del bando di progettazione o la integrazione dello stesso per sopravvenute norme legislative cui ci si deve, in ogni caso, adeguare) il riferimento alla data, precedente o successiva al 24 marzo 1997,,di affidamento dell'incarico dì progettazione appare condivisibile, in virtù del principio che impone il rispetto dei termini del concorso, dubbi possono invece sorgere nel caso in cui la progettazione esecutiva sia svolta a cura della stessa Amministrazione.
Secondo la tesi ministeriale infatti il Dirigente - Committente dovrà osservare le nuove disposizioni e procedure (riferimento ai principi e alle misure generali di tutela di cui articolo 3 del decreto legislativo 626/94, nomina dei coordinatori, valutazione dei documenti cui articolo 4, comma 1, della lettera a) e b), responsabilità per culpa in vigilando, eccetera), solo per i cantieri la cui progettazione dell'opera sarà affidata dallo stesso Committente al Progettista a partire dalla data del 24 marzo 1997.
A tale riguardo è da tenere infatti presente che l'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 494196 pone l'obbligo in capo al Committente o al Responsabile dei lavori durante la "fase di progettazione esecutiva dell'opera, e in particolare al momento delle scelte tecniche, nella esecuzione del progetto nell'organizzazione delle operazioni di cantiere". di attenersi ai principi e alle misure generali di tutela di cui all'articolo 3 del
decreto legislativo 626/94. In relazione a quanto sopra appare preferibile l'interpretazione fornita dalla Regione, in base alla quale l'obbligo di cui all'articolo 3, comma 1, deve ritenersi applicabile in ogni
caso a partire dal 24 marzo 1997 per tutti i progetti per i quali sia in corso la redazione del livello esecutivo, e quindi anche per quelli il cui affidamento sia già avvenuto prima della predetta data. Si deve invero evidenziare che il richiamo al "principio generale della irretroattività e tassatività della legge penale" è evidentemente del tutto ininfluente nel caso di specie ove si consideri che l'eventuale comportamento penalmente sanzionabile diviene, in ogni caso, ovviamente rilevante solo per le attività
concretamente svolte dopo la predetta data del 24 marzo 1997 (alle quali, quindi, può senz'altro ritenersi di per sé applicabile la normativa "de qua" anche nell'ipotesi di progetti in corso il cui affidamento sia già avvenuto prima di tale data).
P.Q.M.
Nelle sue poste considerazioni è il parere.

DETERMINAZIONE N.12 DEL 15-12-99

Autorità dei lavori pubblici. Determinazione del 15 dicembre 1999, n. 12 "Norme di sicurezza nei cantieri"

Con esposto pervenuto il 23 novembre 1999 le organizzazioni sindacali Fillea/Cgil, Feneal/Uil, Filca/Cisl esponevano una situazione di mancata osservanza delle norme di sicurezza nei cantieri edili e l'esame della normativa evidenziava una situazione di incertezza circa i termini in cui debbono essere applicate coerenti misure, situazione che richiede un intervento dell'Autorità che offra alle amministrazioni appaltatrici e alle imprese chiari elementi di riferimento per l'adempimento dei relativi obblighi, di particolare significazione sociale.
In base alla normativa vigente, è da ritenere quanto segue:
1. la mancata emanazione del regolamento governativo in materia di piani di sicurezza nei cantieri, di cui all'art. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni (legge quadro sui lavori pubblici), non esclude l'immediata vigenza delle norme dettate in materia di sicurezza dalla legge stessa, quali risultanti dalle indicazioni contenute nella legge 18 novembre 1998, n. 415.
2. Fermi restando, pertanto, per il periodo antecedente, gli obblighi in materia di sicurezza imposti dalla normativa al momento vigente, a decorrere dalla data di entrata
in vigore della indicata legge 18 novembre 1998, n. 415, le amministrazioni appaltanti hanno l'obbligo di evidenziare nei bandi di gara gli oneri relativi ai piani di sicurezza, oneri da ritenersi non soggetti a ribasso d'asta.
3. Pur in mancanza di parametri normativi di riferimento e che saranno precisati nel regolamento di cui al punto 1, alla determinazione degli oneri suddetti, le stazioni appaltanti devono provvedere caso per caso, in maniera non elusiva delle prescrizioni normative, sulla base della specificità dei lavori ed in ogni caso nei limiti dei contenuti minimi dei piani.
4. Alle disposizioni vigenti, e come in precedenza individuate, vanno conformati i bandi in corso di definizione; laddove, per i bandi già definiti, dovranno comunque essere adottate le opportune misure atte a garantire la sicurezza dei lavoratori nelle lavorazioni in atto.
5. Ne consegue la illegittimità dei bandi che non contengono la predetta indicazione o che prevedano oneri in misura inadeguata e pertanto comportanti un'applicazione elusiva alle prescrizioni normative.
Ciò in base alle seguenti considerazioni:
1. L'obbligo di assicurare un ambiente di lavoro che garantisca l'incolumità fisica degli addetti, per le opere pubbliche, ha avuto, per la prima volta, enunciazione generale con l'art. 18, commi 7 e 8, della legge 19 marzo 1990, n. 55. La norma ha previsto una serie di adempimenti a carico dell'appaltatore tenuto, tra l'altro, ad adottare un piano di
sicurezza da coordinare, eventualmente, con analoghi piani redatti dai possibili subcontraenti o subappaltatori operanti nei cantieri. Era previsto un indiretto coinvolgimento e responsabilizzazione anche dell'amministrazione committente, che era tenuta preventivamente ad acquisire il piano per tenerlo a disposizione delle autorità preposte ai controlli. Responsabile diretto della attuazione del piano di sicurezza era il direttore tecnico di cantiere.
Il coinvolgimento del committente in materia di sicurezza nei cantieri veniva, peraltro, accentuato con l'art. 24 del decreto legislativo 19 dicembre 1991, n. 406, attuativo della direttiva comunitaria 89/440/Cee relativa alle procedure di aggiudicazione degli appalti di importo superiore ai 5 milioni di Ecu. Con tale disposizione si stabiliva, infatti, che le stazioni appaltanti dovessero richiedere ai partecipanti alle gare di dichiarare di avere tenuto conto, nella predisposizione delle offerte, degli oneri correlati agli obblighi derivanti dalle disposizioni di legge in tema di sicurezza vigenti nei luoghi ove erano eseguiti i lavori.
2. Successivamente, con il decreto legislativo 19 settembre 1994, n. 626, veniva emanata, in attuazione di alcune direttive comunitarie in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, una regolamentazione generale della materia della sicurezza e che, tra l'altro, equiparava i datori di lavoro pubblici e privati quanto all'osservanza degli obblighi al riguardo previsti nel decreto.
Seguiva il decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494, di attuazione della direttiva comunitaria n. 92/54/Cee concernente le misure minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei e mobili, che rinviava all'osservanza dei principi e delle misure generali indicati nel precedente decreto meglio definendo la materia e spostando, tuttavia, sul committente, pubblico o privato che fosse, la principale responsabilità in materia di sicurezza, imponendogli di predisporre piani di sicurezza e di coordinamento da elaborare unitamente alla progettazione esecutiva dell'opera ed ancor prima della
individuazione delle imprese cui affidare i lavori. Il coinvolgimento del committente, poi, non riguardava la sola fase della progettazione, bensì anche quella successiva di esecuzione dei lavori. Era prevista, infatti, l'indicazione da parte del committente medesimo, oltre che di un coordinatore della sicurezza in fase di progettazione, anche di un coordinatore della sicurezza nella fase di esecuzione dell'opera; con attribuzione ad entrambi di competenze concretamente operative e tese ad individuare le effettive misure necessarie a prevenire gli infortuni.
In definitiva, pertanto, si può dire, che sulla base della disciplina contenuta nei due indicati decreti legislativi, è stato ribaltato il principio, in precedenza operante, e secondo cui responsabile sostanziale della sicurezza era il solo appaltatore e non anche il committente che risulta, invece, ora direttamente e specificamente coinvolto sin dalla fase della progettazione dell'opera.
Da sottolineare al riguardo, poi, che, ai sensi degli art. 12, comma 2, e art. 13, comma 2, del decreto legislativo 494/1996, per il settore pubblico, le disposizioni contenute nel medesimo decreto si applicano fino alla emanazione del regolamento in materia di piani di sicurezza previsto dall'art. 31, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 ed attualmente, come già rilevato, non ancora emanato.
3. È da ritenere che la previsione di cui agli indicati decreti legislativi circa, in particolare, l'obbligo per il committente (art. 4, comma 1, Dlgs 494/1996) della predisposizione di un piano di sicurezza e di coordinamento, ovvero, per i lavori particolarmente complessi, di un piano generale di sicurezza, abbia assorbito implicitamente abrogandola, la disposizione di cui al menzionato art. 18 della legge n. 55/1990 relativo al piano della sicurezza fisica dei lavoratori cui era tenuto l'appaltatore (in tali sensi si è anche espressa la circolare del Ministero del lavoro n. 41/1997 del 18 marzo 1997). Ed ancorché sia da precisare che detta abrogazione non possa considerarsi, tuttavia, sussistente nelle ipotesi in cui non ricorrano concretamente le condizioni per l'applicazione dell'indicato decreto legislativo 494/1996 (conforme parere del Consiglio di Stato n. 1533 del 1° luglio 1997 e circolare dello stesso indicato
Ministero del lavoro n. 30/1998 del 5 marzo 1998).
4. Con la legge 18 novembre 1998, n. 415 sono state introdotte, infine, alcune modifiche al delineato sistema. In particolare, è stata prevista la facoltà per l'appaltatore e per il concessionario di redigere e consegnare alla stazione appaltante e al concedente proposte di integrazione del piano di sicurezza ove predisposto dal committente, ovvero un suo piano di sicurezza sostitutivo di quelli del committente ove non obbligatori (con implicita confermata reviviscenza, in tale seconda ipotesi, dell'obbligo di cui all'indicato art. 18 della legge n. 55/1990).
È stato, poi, stabilito che l'appaltatore o il concessionario sono tenuti comunque a predisporre un piano operativo di sicurezza complementare e di dettaglio rispetto a quelli di competenza del committente e contenente l'indicazione delle concrete proposte operative riguardanti i singoli cantieri.
È previsto, altresì, che gli indicati atti relativi alla sicurezza devono essere considerati come parti integranti del contratto di appalto; ed infine, è stabilito che gli oneri relativi alla sicurezza devono essere indicati nel bando di gara e non sono soggetti a ribasso.
5. Sulla base di quanto precede, si può ritenere che, allo stato - pur in mancanza del previsto regolamento generale sulle misure minime di sicurezza nei lavori pubblici - la normativa in materia di sicurezza nei cantieri appare sufficientemente chiara e delineata anche per quanto riguarda il settore delle opere pubbliche, dovendo applicarsi allo stesso tutte le disposizioni di cui ai menzionati decreti legislativi n. 626/1994 e n. 494/1996 relative ai piani di sicurezza. A tale conclusione induce, innanzitutto, la considerazione relativa alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 494/1996 attuativo della direttiva comunitaria n. 92/57/Cee, che ha generalizzato l'obbligo dei piani di sicurezza e che è successiva a quella di cui alla legge 3 giugno 1995, n. 216 che già prevedeva il rinvio alla disciplina regolamentare per la parametrazione dei relativi costi; vale, inoltre, la considerazione che l'emananda disciplina regolamentare, ai sensi di quanto disposto dal comma 1 dell'art. 31 della legge quadro sui lavori pubblici, dovrà essere comunque adottata "in conformità alle direttive 89/391/Cee del Consiglio, del 12 giugno 1989, 92/57/Cee del Consiglio, del 24 giugno 1992, e alla relativa normativa nazionale di recepimento", sicché non potrà mai incidere il contenuto minimo dei piani. Al che si
aggiunge la considerazione che trattasi di materia di elevata rilevanza sociale oggetto di disciplina a livello comunitario, la cui applicazione non può essere condizionata da adempimenti interni correlati ad esigenze di tipo meramente economico. Consegue quindi anche la necessità che siano attualmente le amministrazioni appaltanti a dover provvedere alla individuazione ed alla evidenziazione nei bandi di gara degli oneri relativi alla attuazione degli anzidetti piani di sicurezza; oneri che saranno determinati dalla amministrazione medesima tenendo conto delle specifiche esigenze di cantiere e che dovranno, in ogni caso, essere fissati in maniera adeguata e tale da non implicare elusione delle prescrizioni in essi contenute.

DETERMINAZIONE N.2 DEL 10-01-2001

Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Determinazione del 10 gennaio 2001, n. 2 "Calcolo dei costi di sicurezza nella fase precedente l'entrata in vigore del regolamento di cui all'art. 31 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modificazioni"

Vista la relazione del Servizio a cura dell'Ufficio affari giuridici appresso riportata Considerato in fatto Sono pervenuti a questa Autorità numerosi quesiti riguardanti la corretta interpretazione della Determinazione n.37/2000 sugli oneri di sicurezza. In particolare, si rappresentano le seguenti questioni maggiormente ricorrenti:
1. le modalità con cui è possibile effettuare la stima delle spese complessive di sicurezza di cui alla citata determinazione;
2. se nella stima dei costi di sicurezza debbono essere incluse le voci dell'utile d'impresa e dell'IVA.
Considerato in diritto relativamente ai punti:
1. La determinazione n.37/2000 dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, è finalizzata principalmente al calcolo dell'incidenza del costo della mano d'opera per ognuna delle categorie generali e specializzate di cui si compone l'intervento. Tale calcolo risulta di estrema utilità per valutare la congruità delle offerte. Infatti, mentre sono facilmente determinabili i prezzi unitari dei materiali, dei noli e dei trasporti, il costo della mano d'opera è legato alla produttività che, tuttavia, non può essere oggetto di forti variazioni da offerta a offerta.
Nel calcolare l'incidenza del costo della mano d'opera, è necessario anche determinare gli oneri legati alla sicurezza. La menzionata determinazione illustra un modo per il calcolo del costo della mano d'opera. E' previsto lo scorporo dal prezzo indicato nei prezziari ufficiali dell'ammontare dell'utile, delle spese generali e degli oneri della sicurezza. Questi sono determinati sulla base di una percentuale calcolata come rapporto tra la stima complessiva delle spese di sicurezza, indicate con SCS, ed il costo complessivo indicato con C. La stima complessiva delle spese di sicurezza si compone di due parti, una parte compresa nel prezzo unitario delle singole lavorazioni [Decreto del Ministero dei lavori pubblici del 19 aprile 2000, n.145, art.5, comma 1, lett. i)] ed una parte di spese c.d. speciali non incluse nei prezzi [Decreto del Ministero dei lavori pubblici del 19 aprile 2000, n.145, art.5, comma 1, lett. a)]. La loro somma rappresenta il costo della sicurezza non soggetto a ribasso. Sia la parte degli oneri di sicurezza inclusa nei prezzi che quella afferente agli oneri c.d. speciali (la presenza in cantiere dell'ambulanza e del medico, le riunioni mensili degli operai, ecc.) deve essere determinata dal progettista. Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista determina analiticamente la quota di dettioneri. Nel caso di oneri c.d. speciali, il progettista procede ad un computo metrico degli stessi. La somma degli oneri di sicurezza "speciali" e di quelli inclusi nei prezzi, porta alla determinazione delle spese complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS (incidenza media della sicurezza).
Indicando con:
Si = spese della sicurezza per la lavorazione i-esima;
SSS = spese speciali della sicurezza [Decreto Ministero lavori pubblici
n.145/2000, art.5, comma 1, lett. a)];
SRPi = spese unitarie per la sicurezza incluse nel prezzo della lavorazione iesima
[Decreto Ministero lavori pubblici n.145/2000, art.5, comma 1,
lett. i)];
SCS = spese complessive della sicurezza;
IS = incidenza media della sicurezza;
Pi = prezzo unitario indicato nel prezziario per la lavorazione i-esima;
Qi = quantità della lavorazione i-esima che concorre alla definizione
dell'intervento;
C = costo di costruzione data dalla somma dei prezzi moltiplicati per le
quantità (_i Pi * Qi);
Ui = utile unitario per la lavorazione i-esima;
Sgi = spese unitarie generali per la lavorazione i-esima;
Mi = costo unitario dei materiali per la lavorazione i-esima;
Ni = costo unitario dei noli per la lavorazione i-esima;
Ti = costo unitario dei trasporti per la lavorazione i-esima.
Si procede per la determinazione di IS e di Si nel seguente modo:
1.SRPi = determinato tramite un computo effettuato sui prezzi delle singole
lavorazioni
2. SSS = determinato tramite un computo metrico degli oneri della sicurezza
c.d. speciali;
3. SCS = _i (SRPi * Qi )+ SSS
4. IS = SCS / C
5. Si = (Pi -Ui - SGi) - [(Pi - Ui- SGi)/(1+IS)]
2. Le voci dell'IVA e degli utili non rientrano nella stima delle spese complessive della sicurezza. In particolare, essendo tali spese non soggette a ribasso, non avrebbe senso assoggettare alla stessa disciplina anche la parte di utili che invece può costituire un elemento di concorrenza tra diversi esecutori.
In base a quanto sopra considerato, delibera:
1. la determinazione dell'Autorità n. 37/2000, che prevede l'impiego dell'incidenza media della sicurezza IS, deve essere interpretata nel senso che per determinare IS
occorre:
· determinare la parte degli oneri direttamente ricavabili dal prezziario ufficiale e dalle relative quantità previste in progetto;
· determinare con computo metrico la parte degli oneri di sicurezza c.d. speciali;
· sommare gli oneri di sicurezza ricavabili dal prezziario con quelli speciali;
· dividere la suddetta somma per il costo di costruzione dell'intervento al fine di ottenere l'incidenza media della sicurezza;
2. gli oneri della sicurezza esposti nei bandi di gara non sono comprensivi né di IVA né degli utili;
3. le indicazioni esposte possono applicarsi fino alla entrata in vigore del regolamento di cui all'art. 31 della legge 109/94 e successive modificazioni.